Cambio di destinazione d’uso senza opere, perché i vecchi divieti del RUE non fermano la SCIA dopo il Salva Casa

Il tema del cambio di destinazione d’uso senza opere nell’era del Salva Casa rappresenta uno dei punti di maggiore impatto operativo per architetti, ingegneri e geometri. Il Decreto Legge n. 69/2024 (convertito con modificazioni dalla Legge n. 105/2024) ha infatti profondamente novellato l’art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), introducendo un vero e proprio cambio di paradigma per le transizioni tra categorie funzionali all’interno delle zone urbane consolidate (zone A, B e C di cui al D.M. 1444/1968 o zone equipollenti).

I commi 1-ter e 1-quater dell’art. 23-ter hanno sancito che il mutamento di destinazione d’uso per singole unità immobiliari, condotto senza l’esecuzione di opere edilizie, è “sempre consentito”.

Contestualmente, la norma statale ha alleggerito gli adempimenti a carico del richiedente:

• nessun obbligo di reperimento di ulteriori standard: non è richiesto il reperimento di nuove aree per servizi pubblici né la dotazione minima di parcheggi privati;
• oneri limitati: resta dovuto soltanto il contributo relativo agli oneri di urbanizzazione secondaria, ove previsto;
• semplificazione del titolo abilitativo: ai sensi del comma 1-quinquies, l’intervento si attua mediante la presentazione di una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA).

Tuttavia, la norma statale fa salva la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare “specifiche condizioni”. È proprio attorno a questo perimetro che nasce la vertenza decisa dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5754 del 16 luglio 2026: il caso di un Comune che ha tentato di far valere i vecchi divieti del proprio Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) per bloccare una SCIA.

La vicenda concreta riguardava il diniego opposto dall’Amministrazione al cambio di destinazione d’uso da direzionale/uffici a residenziale senza opere per alcune unità immobiliari situate in un ambito a prevalenza terziaria. Il dirigente dell’ufficio tecnico aveva bloccato i lavori richiamando sia la clausola delle “specifiche condizioni” dell’art. 23-ter, sia una norma del RUE locale approvata anni prima del Salva Casa che escludeva la residenza in quella porzione di territorio.

Il contenzioso: il no del Comune al passaggio da ufficio a residenziale

La vicenda esaminata dal Consiglio di Stato nasce dal diniego opposto da un Comune alla SCIA presentata dalla proprietaria di alcune unità immobiliari. L’obiettivo dell’intervento era effettuare un cambio di destinazione d’uso da direzionale/uffici a residenziale senza opere, sfruttando le semplificazioni introdotte dal Salva Casa.

L’immobile ricadeva in un sub-ambito consolidato caratterizzato da una prevalenza di attività terziarie. Il dirigente dell’ufficio tecnico comunale aveva bloccato i lavori e ordinato il ripristino, motivando la decisione sulla base di due elementi:

• la clausola dell’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia, che consente ai Comuni di porre “specifiche condizioni”;
• una norma del RUE locale approvata anni prima della riforma statale, che escludeva espressamente la destinazione residenziale in quella specifica porzione di territorio.

Impugnato il provvedimento, il TAR aveva annullato il diniego per difetto di motivazione. Il Comune ha quindi proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo che le limitazioni già scritte negli strumenti urbanistici vigenti dovessero considerarsi automaticamente operanti quali “specifiche condizioni” preclusive.

La decisione del Consiglio di Stato (sentenza n. 5754/2026)

Con la sentenza n. 5754 del 16 luglio 2026 (Sez. II), Palazzo Spada ha rigettato l’appello del Comune, delineando un principio di diritto di fondamentale importanza per la pratica edilizia.

La prevalenza della norma statale di liberalizzazione

I giudici amministrativi hanno chiarito che, a seguito della riforma del 2024, l’ammissibilità del mutamento di destinazione d’uso senza opere è diventata la regola generale, mentre le restrizioni comunali assumono una natura eccezionale e derogatoria. Permettere che l’intero corpus dei divieti urbanistici previgenti continui ad applicarsi in modo automatico significherebbe vanificare la ratio della legge statale, ripristinando quell’intreccio di vincoli che il legislatore ha inteso superare.

Il significato di “specifiche condizioni” e la temporalità dell’atto

Dal punto di vista letterale e logico, la facoltà di “fissare” condizioni presuppone un’azione positiva, consapevole e temporalmente successiva all’entrata in vigore della legge statale. Un vecchio divieto del RUE non può costituire una “specifica condizione” ai sensi del nuovo art. 23-ter, poiché è stato concepito prima che nascesse il nuovo quadro normativo di semplificazione.

La competenza del Consiglio Comunale e la motivazione

Perché una limitazione locale mantenga efficacia sbarrando il passo a un cambio di destinazione d’uso senza opere dopo il Salva Casa, occorre una determinazione espressa dell’ente municipale. In virtù delle competenze in materia di pianificazione urbanistica stabilite dall’art. 42 del D.Lgs. 267/2000 (TUEL), tale atto:

• spetta esclusivamente al Consiglio Comunale (e non al dirigente in sede di istruttoria della SCIA);
• non richiede necessariamente una variante urbanistica complessa, potendo consistere in una delibera ricognitiva, di indirizzo o di conferma;
• deve contenere una motivazione puntuale ed effettiva, fondata su specifiche ragioni di interesse pubblico legate all’assetto del territorio.

Condizioni vs Limitazioni: il richiamo alla Corte Costituzionale

La pronuncia del Consiglio di Stato si inserisce nel solco già tracciato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 61/2026. Consulta e Palazzo Spada convergono nel distinguere nettamente tra:

• condizioni specifiche: prescrizioni di dettaglio (es. legate a parametri igienico-sanitari, dotazioni infrastrutturali o tutela di contesti storici) che modulano le modalità dell’intervento senza negarlo in linea di principio;
• limitazioni generalizzate: vincoli assoluti che precludono intere destinazioni d’uso in vaste porzioni di territorio. Un divieto generalizzato di residenzialità in un intero sub-ambito eccede il concetto di “condizione” e si trasforma in una limitazione illegittima se applicato in modo automatico.

Inoltre, i giudici hanno ribadito che la classificazione urbanistica di un’area non dipende dalla denominazione formale usata dal Comune (es. sotto-zona D), ma dalla sua reale sostanza urbanistica. Se un sub-ambito si presenta nei fatti come un tessuto edificato e consolidato, esso va assimilato alle zone B o C, attraendo la disciplina di favore prevista dal Testo Unico Edilizia.

La sentenza n. 5754/2026 del Consiglio di Stato riafferma la portata innovativa del Decreto Salva Casa: nei contesti urbani consolidati, il cambio di destinazione d’uso senza opere è la regola. I Comuni conservano la facoltà di tutelare il proprio territorio, ma per farlo non possono più rifugiarsi nell’inerzia o nell’applicazione automatica dei vecchi regolamenti edilizi. Occorre un atto politico-programmatorio del Consiglio Comunale, motivato e successivo alla legge statale, senza il quale la segnalazione certificata del privato deve ritenersi pienamente efficace.

FAQ sul  Cambio di destinazione d’uso senza opere

Un vecchio divieto del RUE o del PGT può ancora bloccare un cambio di destinazione d’uso senza opere?

No, non in modo automatico. Secondo la sentenza del Consiglio di Stato n. 5754/2026, i vincoli o i divieti previsti dagli strumenti urbanistici comunali approvati prima del Decreto Salva Casa non costituiscono automaticamente le “specifiche condizioni” previste dall’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001. Per avere efficacia ostativa, il divieto deve essere stato confermato o ridefinito dal Comune attraverso un atto espresso adottato successivamente all’entrata in vigore della riforma statale.

Quale organo comunale ha il potere di confermare o fissare i limiti al cambio d’uso?

La competenza spetta esclusivamente al Consiglio Comunale, in quanto titolare della funzione di pianificazione urbanistica ai sensi dell’art. 42 del TUEL (D.Lgs. 267/2000). Il dirigente dell’Ufficio Tecnico o il responsabile dello sportello unico edilizia (SUE) non possono riesumare o applicare in autonomia vecchie norme di piano in sede di istruttoria della SCIA per negare il titolo al privato.

Serve comunque reperire standard urbanistici o parcheggi per il cambio d’uso senza opere?

No. L’art. 23-ter, comma 1-ter, del Testo Unico Edilizia stabilisce che il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra le categorie funzionali (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva/direzionale, commerciale) all’interno delle zone A, B e C non è subordinato al reperimento di ulteriori aree per servizi pubblici né alla dotazione minima di parcheggi. Resta dovuto soltanto l’eventuale contributo di costruzione relativo agli oneri di urbanizzazione secondaria.

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