Lavori pubblici e Beni Culturali: nuove regole

A cura di:

E’ stato pubblicato, sulla Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 31, del 7 febbraio 2004, il D.Lgs 22 gennaio 2004, n. 30, contenente le modificazioni alla disciplina degli appalti di lavori pubblici concernenti i beni culturali.

Il decreto legislativo, entrato in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione, costituisce attuazione sia della legge delega 6 luglio 2002 n. 137, sia delle modifiche apportate alla Legge Merloni dall’art. 7 della Legge n. 166/02, seppure limitatamente alla categoria di lavori OS 2 (restauro di beni mobili e superfici decorate).

Il provvedimento approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri, finalizzato ad assicurare la prevalenza delle esigenze conservative dei beni culturali rispetto ad ogni altro interesse pubblico rilevante, riconosce alcune specificità di questi interventi non sempre compatibili con le previsioni della Legge Merloni e dei relativi regolamenti attuativi.

Di seguito viene esaminata sinteticamente la nuova disciplina.

Ambito di applicazione (Articolo 1)
La disciplina speciale si applica ai lavori rientranti nelle categorie OS 2 (restauro di beni mobili e superfici decorate), OG 2 (restauro di beni immobili) e OS 25 (scavi archeologici).

Circa la ripartizione di competenze tra Stato e regioni, il decreto stabilisce che le norme in esso contenute costituiscono un limite alla competenza regionale in materia.

Si ricorda, infatti, che ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, mentre la “tutela dei beni culturali” è materia di competenza legislativa dello Stato, la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali” rientra nella legislazione concorrente, nell’ambito della quale spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Il comma 5 dell’art. 1 stabilisce che, per quanto non diversamente disposto dal decreto legislativo, resta ferma la disciplina legislativa statale e regionale in materia di appalti di lavori pubblici. Ciò significa che gli istituti non direttamente disciplinati dalla nuova normativa (ad es. le cause di esclusione dalle gare, la disciplina economica del contratto ecc.) continuano ad essere regolati dalla legge quadro e dalla normativa regolamentare di attuazione, ovvero dalle leggi regionali, qualora emanate e qualora la materia rientri nella competenza legislativa regionale.

Contratti di sponsorizzazione (Articolo 2)
Viene chiarito definitivamente che i lavori su beni culturali realizzati a spesa di uno sponsor, e quindi senza impiego di denaro pubblico, non sono soggetti alla normativa in materia di lavori pubblici, salvo le norme sulla qualificazione dei progettisti e degli esecutori.

Appalti misti (Articolo 3)
Per alcuni particolari interventi (allestimenti di musei, di archivi e biblioteche o di altri luoghi culturali o la manutenzione e il restauro di giardini storici), qualora si tratti di appalti misti (lavori, servizi, forniture) il decreto in trattazione prevede che, per stabilire la normativa applicabile, previo provvedimento motivato del responsabile unico del procedimento, si deve fare ricorso al criterio funzionale e non al criterio quantitativo, ai sensi dell’articolo 2, comma 1, ultimo periodo della Legge Merloni.

Limiti all’affidamento congiunto e disgiunto (Articolo 4)
Il nuovo decreto, relativamente agli interventi in categoria OS 2, introduce il principio che questi non possano essere affidati congiuntamente ad altri lavori, a meno che non vi siano eccezionali esigenze di coordinamento, motivate dal responsabile del procedimento (RUP).

Si tratta di un temperamento della regola già contenuta nella legge n. 166/02, secondo cui i lavori in categoria OS2 non potevano mai essere affidati congiuntamente ad altri lavori.

Tuttavia, la norma dispone che, in caso di affidamento congiunto il bando di gara o di invito a presentare offerta richieda espressamente il possesso di tutti i requisiti di qualificazione stabiliti per i lavori affidati congiuntamente. Il che significa che i concorrenti non in possesso dei requisiti relativi alla OS2, dovranno comunque associarsi con soggetti qualificati ai fini di concorrere alla gara.

Inoltre, la norma dispone che i lavori rientranti nelle categorie OS 2, OG 2 e OS 25 possono essere affidati separatamente, anche se sono inseriti in una collezione o in un compendio immobiliare unitario, qualora siano distinti in base alla tecnologia dei materiali e a quella da utilizzare per l’intervento ovvero alla tecnica e all’epoca di realizzazione: siffatta scelta deve essere comunque motivata da parte del responsabile del procedimento.

Qualificazione (Articolo 5)
In materia di qualificazione, l’articolo 5 contiene una disposizione molto rigorosa, secondo cui per l’esecuzione dei lavori in questione è sempre necessaria la qualificazione nella categoria di riferimento, a prescindere dall’incidenza percentuale di tali lavori rispetto all’appalto complessivo.

La norma rinvia, inoltre, a due successivi provvedimenti la definizione delle regole relative al nuovo sistema di qualificazione.

In particolare, nel termine di 90 giorni dall’entrata in vigore del decreto in trattazione, dovrà essere emanato dal Ministero dei Beni Culturali di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e previa intesa con la Conferenza Unificata Stato-Regioni, un decreto per definire gli specifici requisiti di qualificazione. Tale disposizione estenderà ai lavori sui beni immobili (OG 2) la possibilità di definire ulteriori requisiti di qualificazione degli esecutori, rispetto a quelli già previsti dal D.P.R. n. 34/2000.

In proposito, si deve considerare che tale possibilità è espressamente prevista dalla Legge n. 166/02 per i soli lavori su beni mobili e superfici decorate (OS 2), né tale materia sembra essere ricompresa nella delega legislativa, contenuta all’art. 10, della Legge n. 137/2002, di cui lo schema di decreto legislativo costituisce attuazione.

L’altro provvedimento attuativo, da emanare entro 180 giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo, sarà un D.P.R. che andrà a modificare il regolamento generale sulla qualificazione, disciplinando in particolare:
– la puntuale verifica, in sede di rilascio delle attestazioni di qualificazione, del possesso dei requisiti specifici da parte degli esecutori dei lavori oggetto del decreto;
– la definizione di nuove categorie di qualificazione che tengano conto delle specificità dei settori nei quali si suddividono gli interventi dei predetti lavori;
– i contenuti e la rilevanza delle attestazioni di regolare esecuzione dei lavori, ai fini dell’ottenimento della qualificazione;
– le forme di verifica semplificata dei requisito, al fine di favorire l’accesso al mercato delle imprese artigiane.

Fino all’entrata in vigore dei due provvedimenti suddetti, le stazioni appaltanti potranno individuare nei bandi di gara, quale ulteriore requisito di qualificazione rispetto a quelli previsti nel D.P.R. n. 34 del 2000, l’avvenuta esecuzione di lavori nello specifico settore cui si riferisce l’intervento.

Progettazione (Articolo 6)
Nell’ipotesi in cui vi siano da appaltare interventi di particolare complessità la stazione appaltante potrà prevedere, in sede di progettazione preliminare, la redazione di schede tecniche da allegare al progetto, sottoscritte da professionisti o restauratori con specifica competenza. Tali schede devono puntualmente individuare le caratteristiche del bene oggetto dell’intervento e sono obbligatorie nel caso in cui l’intervento abbia ad oggetto la categoria OS 2.

Una deroga alla normativa ordinaria, motivata dalle caratteristiche peculiari degli interventi da realizzare, è contenuta nel comma 3, il quale prevede la possibilità di affidare l’attività di progettazione e supporto ai lavori (progetto preliminare, definitivo, esecutivo, direzione lavori e supporto tecnico al responsabile del procedimento) ad un restauratore di beni culturali.

Sia la predisposizione della scheda tecnica, che le suddette attività di progettazione, come del resto avviene nella normativa ordinaria, possono essere affidate a tecnici qualificati interni all’amministrazione.

Tutte le attività tecniche regolamentate dalla norma in esame sono oggetto di apposite coperture assicurative a carico delle amministrazioni. Il responsabile del procedimento, relativamente agli interventi nelle categorie OG 2, OS 2 e OS 25, verifica l`entita` dei rischi connessi sia alla fase esecutiva che a quella di progettazione per valutare, in ragione anche dei dati storici relativi ad interventi analoghi, l’ammontare della quota parte della copertura assicurativa dei progettisti e degli esecutori prevista dal regime vigente in tema di garanzie.

Affidamento (Articolo 7)
La disposizione contempla un generale e opportuno, vista la peculiarità degli interventi, innalzamento delle soglie previste dall’articolo 24 della Legge Merloni per il ricorso alla trattativa privata e per i lavori in economia e di quelle prevista dall’articolo 23 per la licitazione privata semplificata (da 750.000 a 1.500.000 euro).

In particolare, per l’individuazione dell’esecutore degli interventi nella categoria OS 2, il ricorso alla trattativa privata è consentito nelle seguenti ipotesi:
– lavori di importo inferiore a 500.000 euro, mediante gara informale a cui devono essere invitati almeno quindici imprese qualificate;
– lavori di importo inferiore a 40.000 euro, previa motivazione e verifica dei requisiti per eseguire i lavori;
– lavori relativi a lotti successivi già facenti parte del progetto generale approvato, consistenti nella ripetizione di opere similari, già affidate all’impresa titolare del primo lotto, in base a una precedente procedura di gara ad evidenza pubblica, a condizione che, negli atti della prima gara, sia stata esplicitamente prevista la possibilità di affidare lotti successivi. In questo caso l’affidamento a favore dell’impresa che si è aggiudicata il primo lotto, deve avvenire entro tre anni dall’ultimazione del primo lotto.

Oltre alle ipotesi sopra descritte (OS 2), il ricorso alla trattativa privata per gli interventi nelle categorie OG 2 e OS 25 è possibile anche per lavori di importo superiore ai 500 mila euro, qualora i lavori riguardino il ripristino di opere già esistenti e funzionanti, danneggiate e rese inutilizzabili da eventi calamitosi, e vi sia una motivata urgenza attestata dal Responsabile Unico del Procedimento.

Il legislatore ha voluto garantire un principio di trasparenza, nell’applicazione della trattativa privata, stabilendo che, per gli appalti di importo compreso tra 40.000 e 500.000 euro, la lettera di invito e l’elenco delle imprese invitate siano trasmessi preventivamente all’Osservatorio regionale dei lavori pubblici che provvede a curarne un’adeguata pubblicizzazione.

Relativamente ai lavori in economia, eseguiti sia in amministrazione diretta che attraverso il cottimo fiduciario, affidato tramite procedura negoziata, la soglia per l’affidamento prevista nel decreto in esame è di 300.000 euro, a fronte della soglia di 200.000 euro prevista della Legge Merloni per il cottimo fiduciario.

Infine, è prevista un’ulteriore ipotesi di ricorso alla trattativa privata, applicabile a tutte le tipologie di lavoro oggetto del presente decreto, laddove sussistano congiuntamente i seguenti presupposti:
– lavori complementari non previsti nel primo progetto o nell’affidamento iniziale;
– lavori diventati, a seguito di circostanze imprevedibili, necessari alla realizzazione dell’intervento complessivo;
– lavori il cui importo non superi il 50% dell’importo dell’appalto principale.
– lavori che non possono essere separati dall’intervento principale, senza gravi inconvenienti tecnici o economici per l’amministrazione, ovvero lavori che, seppure separabili dall’appalto principale, siano strettamente necessari al suo perfezionamento.

Si tratta, in sostanza, della fattispecie prevista dall’art. 7, comma 3, lettera d) della direttiva 93/37 CEE.

Progettazione (Articolo 8)
La disposizione prevede che di norma per l’affidamento dei lavori oggetto del decreto in trattazione sia sufficiente il progetto definitivo, corredato dal capitolato speciale e dallo schema di contratto. Tale disposizione si giustifica dal momento che, date le caratteristiche degli interventi e la limitata conoscenza che se ne può avere a priori, pervenire ad una progettazione esecutiva, prima di iniziare i lavori, non risulta sempre possibile.

Nei casi in cui la progettazione esecutiva risulti necessaria, si prevede la possibilità di effettuarla durante l’esecuzione dei lavori, da parte della stazione appaltante o da parte dell’appaltatore, entro un termine, stabilito nel bando di gara.

Criteri di aggiudicazione (articolo 9)
Il primo comma dell’articolo 9 prevede la possibilità di stipulare contratti a misura in relazione alle caratteristiche dell’intervento, ciò in considerazione della limitata prevedibilità della consistenza degli interventi stessi.

Circa, poi, i criteri di aggiudicazione, oltre al criterio del prezzo più basso, viene prevista la possibilità di ricorrere al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, senza limitazioni di sorta; anzi nel caso di affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione, il ricorso a detto criterio è addirittura obbligatorio.

Per i lavori relativi a beni mobili o superfici decorate di importo inferiore a cinque milioni di euro, inoltre, la disposizione prevede che, qualora si ricorra al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, tra gli elementi di valutazione, oltre al prezzo, debba esserci l’apprezzamento dei curricula dell’impresa esecutrice, in relazione alle caratteristiche dell’intervento individuate nelle schede tecniche redatte in sede di progettazione.

Le modalità di redazione e presentazione dei curricula, i contenuti, nonchè le metodologie di valutazione delle offerte e di attribuzione dei punteggi, dovranno essere individuati da un decreto del Ministero dei beni culturali. Tra gli elementi che il decreto dovrà individuare, è previsto al prezzo sia attribuita una rilevanza prevalente e che di esso dovrà essere valutata l’eventuale anomalia.

L’obbligo di verificare l’anomalia delle offerte scatta, in generale, in tutti i casi di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso: quanto ai sistemi di valutazione, il decreto legislativo rinvia alle disposizioni vigenti (art. 21, comma 1 bis della legge 109/94).

Varianti (Articolo 10)
In linea di principio è prevista la possibilità delle varianti in corso d’opera per tutte le categorie di lavori contemplate dal presente decreto (OG2, OS 2 e OS 25), oltre che nei casi previsti dalla disciplina comune in materia di appalti pubblici, anche nel caso in cui siano giustificate dalla evoluzione dei criteri della disciplina del restauro.

Tale indicazione deve poi essere coordinata con quella contenuta nel comma 4 dell’articolo 10, che ammette le varianti, nel limite del sesto quinto in più dell’importo contrattuale, connesse alle sopravvenienze in corso d’opera tipiche dei lavori di restauro (rinvenimenti imprevisti o imprevedibili nella fase progettuale, per adeguare il progetto qualora sia necessario per la salvaguardia del bene e per il perseguimento degli obiettivi dell’intervento).

Anche le varianti disposte dal direttore dei lavori o dall’amministrazione nel corso dei lavori hanno un ambito di applicazione più ampio: gli interventi del direttore lavori per risolvere questioni di dettaglio sono portate al 20%, in aumento o in diminuzione, del valore di ogni singola categoria di lavorazione, senza che venga modificato l’importo complessivo dell’appalto; le varianti migliorative disposte dall’amministrazione (e per essa dal responsabile del procedimento), che devono trovare copertura finanziaria nelle somme a disposizione del quadro economico di progetto, sono consentite nel limite del 10% dell’importo complessivo del contratto.

Abrogazioni (Articolo 12)
La norma elenca alcune disposizioni della Legge Merloni interamente abrogate a partire dalla data di entrata in vigore del decreto (art.: 8, commi 4, lettera g), ultimo periodo e 11-sexies; art. 16, comma 3-bis; art. 19, comma 1-quater; art. 21, comma 8-bis; art. 2, commi 1, lettera c), 5-bis e 7-bis; art. 27, comma 2-bis).

Tuttavia, tale elencazione non è esaustiva in quanto l’articolato in trattazione introduce deroghe a disposizioni di diritto comune aventi portata applicativa generale. In questi casi è affidata all’interprete l’individuazione degli effetti abrogativi che, stante l`incompatibilita` specifica con le nuove disposizioni, deriveranno dall’entrata in vigore del decreto legislativo.

Fonte: Ance
www.ance.it