La conversione in legge del “decreto semplificazioni bis”: principali novità in materia di appalti pubblici

Pubblicata la legge 29 luglio 2021, n. 108, di conversione del “Decreto Semplificazioni Bis”. Vediamo le numerose novità, deroghe, modifiche, aggiunte ed integrazioni in materia di appalti pubblici

Indice degli argomenti:

• Affidamento dei contratti pubblici (PNRR e PNC)
• Deroghe agli usi temporanei di immobili e aree
• Modifiche alla disciplina del subappalto
• Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP)
• Ricostruzione nei comuni colpiti dal sisma del 6 aprile 2009
• Edilizia scolastica: costruzione, riqualificazione e messa in sicurezza
• Pari opportunità e inclusione lavorativa

La legge 29 luglio 2021, n. 108, nel convertire il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 o “Semplificazioni Bis”, recante “governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”, ne ha confermato la struttura, sebbene il numero degli articoli sia aumentato esponenzialmente: dai 67 articoli originari si è arrivati a 122. Dopo aver visto le novità introdotte nel campo dell’efficienza energetica e superbonus, vediamo le semplificazioni nel settore delle opere pubbliche (contenute nel titolo IV, dedicato ai contratti pubblici).

Le novità introdotte nella materia degli appalti pubblici sono articolate e complesse, anche perché non incidono esclusivamente sul quadro normativo ordinario dei contratti pubblici (Codice Appalti, dlgs 50/2016) ma vanno a modificare anche le normative emergenziali di deroga come lo “Sblocca-cantieri” Dl. 18 aprile 2019, n. 32. e il Decreto Semplificazioni ( Dl. 16 luglio 2020, n. 76 ), nato per rispondere alla crisi pandemica.

Molte delle sospensioni e deroghe al Codice Appalti, previste dalle due normative vengono ora prolungate fino al 2023.

Affidamento dei contratti pubblici (PNRR e PNC)

L’ art. 48 della legge 108/2021 introduce misure semplificative rivolte alle opere pubbliche finanziate, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC e dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea.

Per ogni procedura è nominato un responsabile unico del procedimento (RUP) che, con propria determinazione adeguatamente motivata, valida e approva ciascuna fase progettuale o di esecuzione del contratto, anche in corso d’opera, ferme restando le attività di verifica, secondo le soglie economiche previste dall’articolo 26, comma 6, del Codice Appalti (decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50).

Quando, per ragioni di estrema urgenza derivanti da circostanze imprevedibili, non imputabili alla stazione appaltante, l’applicazione dei termini, anche abbreviati, previsti dalle procedure ordinarie può compromettere la realizzazione degli obiettivi o il rispetto dei tempi di attuazione di cui al PNRR nonché al PNC, le stazioni appaltanti possono altresì ricorrere alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara (art. 63, dlgs 50/2016) per i settori sia ordinari che speciali (art. 125).

La sospensione del divieto di “appalto integrato” (affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione dei lavori) viene prolungata al 30 giugno 2023. In deroga a quanto previsto dall’articolo 59, commi 1, 1-bis e 1- ter del Codice Appalti, l’appalto integrato è ammesso anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica.

Le stazioni appaltanti possono prevedere, nel bando di gara o nella lettera di invito, l’assegnazione di un punteggio premiale per l’uso nella progettazione dei metodi e strumenti elettronici quali il BIM.

In deroga a quanto previsto dall’art. 215 del Codice Appalti, il parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici è reso esclusivamente sui progetti di fattibilità tecnica ed economica di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50 per cento dallo Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro.

L’art. 51 del Decreto Semplificazioni Bis, ha apportato rilevanti modifiche al Decreto Semplificazioni (Dl 76/2020, convertito in legge 11 settembre 2020 n.120). La disciplina temporanea, introdotta per accelerare le procedure di affidamento degli appalti, al fine di far fronte alle ricadute economiche negative dell’emergenza sanitaria globale del COVID-19, in deroga agli articoli 36, comma 2, e 157, comma 2, del Codice Appalti, viene prolungata dal 31 dicembre 2021 al 30 giugno 2023.

Le stazioni appaltanti procedono all’affidamento delle attività di esecuzione di lavori, servizi e forniture, nonché dei servizi di ingegneria e architettura, inclusa l’attività di progettazione, di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 35 del decreto legislativo n. 50 del 2016 secondo le seguenti modalità:

• affidamento diretto: viene confermata la soglia di 150.000 euro per servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo inferiore a 139.000 euro – prima era 75.000 euro.
• procedura negoziata senza bando (art. 63 del Codice Appalti): per l’affidamento di servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo pari o superiore a 139.000 euro e di lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a un milione di euro prima la soglia era 350.000 euro.

Per i servizi di architettura e ingegneria, la soglia per l’affidamento diretto passa da 75 mila a 139 mila euro e ne vengono prorogati i termini del DL 76/2020 (Decreto Semplificazioni), in deroga al Codice Appalti, fino al 30 giugno 2023.

Deroghe agli usi temporanei di immobili e aree

Allo scopo di attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e favorire, nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale, il comune può consentire l’utilizzazione temporanea di edifici ed aree per usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico.

L’uso temporaneo può riguardare immobili legittimamente esistenti ed aree sia di proprietà privata che pubblica, purché si tratti di iniziative di rilevante interesse pubblico o generale.

Sono inoltre state inserite deroghe ai requisiti igienico-sanitari per gli immobili vincolati. All’articolo 10 del Dl 76/2020, dopo il comma 2 è inserito il seguente:

«2-bis. In deroga alle disposizioni del decreto del Ministro per la sanità 5 luglio 1975, con riferimento agli immobili di interesse culturale, sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42:

a) l’altezza minima interna utile dei locali adibiti ad abitazione è fissata in 2,4 metri, riducibili a 2,2 metri per i corridoi, i disimpegni in genere, i bagni, i gabinetti e i ripostigli;

b) per ciascun locale adibito ad abitazione, l’ampiezza della finestra deve essere proporzionata in modo da assicurare un valore di fattore luce diurna medio non inferiore all’1 per cento e, comunque, la superficie finestrata apribile non deve essere inferiore a un sedicesimo della superficie del pavimento;

c) ai fini della presentazione e del rilascio dei titoli abilitativi per il recupero e per la qualificazione edilizia degli immobili di cui al presente comma e della segnalazione certificata della loro agibilità, si fa riferimento alle dimensioni legittimamente preesistenti anche nel caso di interventi di ristrutturazione e di modifica di
destinazione d’uso»;

L’uso temporaneo è disciplinato da un’apposita convenzione che regola:

• durata
• modalità di utilizzo temporaneo
• costi, gli oneri e le tempistiche per il ripristino
• garanzie e penali per eventuali inadempimenti agli obblighi convenzionali

La stipula della convenzione costituisce titolo per l’uso temporaneo e per l’esecuzione di eventuali interventi di adeguamento che si rendano necessari per esigenze di accessibilità, di sicurezza negli ambienti di lavoro e di tutela della salute, da attuare comunque con modalità reversibili, secondo quanto stabilito dalla
convenzione medesima.

Modifiche alla disciplina del subappalto

L’art. 105 (“subappalto”) del Codice Appalti (dlgs 50/2016), subisce pesanti ritocchi ai commi 2, 5 e 7 ad opera dell’art. 49 della legge 108/2021.

Ricordiamo che il subappalto è il “contratto con il quale l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto. Costituisce subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività del contratto di appalto ovunque espletate che richiedono l’impiego di manodopera”. Il contratto di subappalto, corredato della documentazione tecnica, amministrativa e grafica direttamente derivata dagli atti del contratto affidato, indica puntualmente l’ambito operativo del subappalto sia in termini prestazionali che economici.

Fino al 31 ottobre 2021, in deroga all’articolo 105, commi 2 e 5, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, il subappalto è aumentato dal 30 al 50 per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture. È (soppresso) l’articolo 1, comma 18, primo periodo, del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 giugno 2019, n. 55;

A partire dal 1° novembre 2021 poi, si supera la soglia del 50% e il subappalto non ha più limiti: può infatti essere applicato fino all’intero importo del contratto di appalto di lavori, servizi o forniture. Al comma 2, L’art.105 del Codice Appalti, al terzo periodo “Fatto salvo quanto previsto dal comma 5, l’eventuale subappalto non può superare la quota del 30 per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture.”

è sostituito dal seguente:

«Le stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 30, previa adeguata motivazione nella determina a contrarre, eventualmente avvalendosi del parere delle Prefetture competenti, indicano nei documenti di gara le prestazioni o le lavorazioni oggetto del contratto di appalto da eseguire a cura dell’aggiudicatario in ragione delle specifiche caratteristiche dell’appalto, ivi comprese quelle di cui all’articolo 89, comma 11, dell’esigenza, tenuto conto della natura o della complessità delle prestazioni o delle lavorazioni da effettuare, di rafforzare il controllo delle attività di cantiere e più in generale dei luoghi di lavoro e di garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori ovvero di prevenire il rischio di infiltrazioni criminali, a meno che i subappaltatori siano iscritti nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori di cui al comma 52 dell’ articolo 1 della legge 6 novembre 2012, n. 190, ovvero nell’anagrafe antimafia degli esecutori istituita dall’articolo 30 del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229.»;

Abrogato il comma 5 “Per le opere di cui all’articolo 89, comma 11, e fermi restando i limiti previsti dal medesimo comma, l’eventuale subappalto non può superare il trenta per cento dell’importo delle opere e non può essere, senza ragioni obiettive, suddiviso.”

L’affidatario non deve più certificare direttamente l’assenza di motivi di esclusione da parte del subappaltatore. Egli deposita il contratto di subappalto presso la stazione appaltante almeno venti giorni prima della data di effettivo inizio dell’esecuzione delle relative prestazioni.

Al momento del deposito del contratto di subappalto presso la stazione appaltante l’affidatario trasmette altresì:

• la dichiarazione del subappaltatore attestante l’assenza dei motivi di esclusione (di cui all’art. 80)
• possesso dei requisiti speciali (di cui agli artt. 83 e 84)

I requisiti speciali (art. 83), alla base dei criteri di selezione, riguardano:

• i requisiti di idoneità professionale;

• la capacità economica e finanziaria;

• le capacità tecniche e professionali.

Per i lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro, il possesso dei requisiti di qualificazione di cui all’articolo 83, è verificato mediante attestazione da parte degli appositi organismi di diritto privato autorizzati dall’ANAC. L’ANAC individua, altresì, livelli standard di qualità dei controlli che le società organismi di attestazione (SOA) devono effettuare, con particolare riferimento a quelli di natura non meramente documentale (art. 84).
Viene inoltre prorogata fino al 31 dicembre 2023 la sospensione dell’obbligo di indicazione in gara della terna dei subappaltatori, disposta dal Dl “Sblocca-cantieri” (n. 32/2019).

La stazione appaltante verifica la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnicoprofessionale ed economico e finanziario, attraverso la Banca dati centralizzata gestita dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ora denominata Banca dati nazionale dei Contratti Pubblici (di cui all’art. 81).

Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP)

La Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (art. 213, comma 8 del Codice Appalti) va a sostituirsi alla Banca dati nazionale degli operatori economici gestita dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. La gestione della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici è affidata all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) che svolge mansioni di vigilanza e controllo sui contratti pubblici, onde garantire la promozione dell’efficienza e della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti (cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi).

La documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-professionale ed economico e finanziario, per la partecipazione alle procedure disciplinate dal Codice degli Appalti è acquisita esclusivamente attraverso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici (di cui all’articolo 81 del decreto legislativo n. 50 del 2016, come modificato dall’articolo 53 del Decreto Semplificazioni bis).

Nella Banca Dati confluiscono tutte le informazioni contenute nelle banche dati esistenti, anche a livello territoriale, onde garantire accessibilità unificata, trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara e delle fasi a essa prodromiche e successive.

Per la gestione della Banca dati, l’Autorità si avvale dell’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, composto da una sezione centrale e da sezioni regionali aventi sede presso le regioni e le province autonome. L’Autorità gestisce il Casellario Informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture, istituito presso l’Osservatorio, contenente tutte le notizie, le informazioni e i dati relativi agli operatori economici e ne garantisce altresì, il collegamento con la banca dati.

Presso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici è istituito il fascicolo virtuale dell’operatore economico nel quale sono presenti i dati di cui al comma 2 per la verifica dell’assenza di motivi di esclusione di cui all’articolo 80, l’attestazione di cui all’articolo 84, comma 1, per i soggetti esecutori di lavori pubblici, nonchè i dati e documenti relativi ai criteri di selezione di cui all’articolo 83 che l’operatore economico carica. Il fascicolo virtuale dell’operatore economico è utilizzato per la partecipazione alle singole gare. In sede di partecipazione alle gare l’operatore economico indica i dati e i documenti relativi ai requisiti generali e speciali di cui agli articoli 80, 83 e 84, contenuti nel fascicolo virtuale per consentire la valutazione degli stessi alla stazione appaltante.

Tutte le informazioni inerenti agli atti delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori relativi alla programmazione, alla scelta del contraente, all’aggiudicazione e all’esecuzione di lavori, servizi e forniture relativi all’affidamento, inclusi i concorsi di progettazione e i concorsi di idee e di concessioni, compresi quelli di cui all’articolo 5, sono gestite e trasmesse tempestivamente alla Banca Dati Nazionale dei Contratti pubblici dell’ANAC attraverso le piattaforme telematiche ad essa interconnesse.

L’Autorità ha il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei soggetti che rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti richiesti dalla stessa e nei confronti degli operatori economici che non ottemperano alla richiesta della stazione appaltante o
dell’ente aggiudicatore di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione alla procedura di affidamento, entro il limite minimo di euro 250,00 e il limite massimo di euro 25.000,00. Per garantire la piena operatività e l’implementazione della banca dati il Governo ha stanziato 1 milione di euro per l’anno 2021 e 2 milioni per ciascuno degli anni dal 2022 al 2026. Ai relativi oneri si provvede mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 1, comma 200, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.

Ricostruzione nei comuni colpiti dal sisma del 6 aprile 2009

L’art. 54 del Dl 77/2021 apporta peculiari modifiche alla normativa atte a favorire la velocità del processo di ricostruzione post-sisma dell’Abruzzo. Sono abrogati i commi 1, 2 e 4 dell’articolo 16 del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39.

Al fine di favorire il più celere svolgimento delle procedure connesse all’affidamento e all’esecuzione dei contratti pubblici, per gli interventi di ricostruzione nei comuni interessati dagli eventi sismici del mese di aprile 2009 nella regione Abruzzo, viene prevista l’operatività dell’Anagrafe antimafia degli esecutori (art. 30, comma 6, del dlgs 189/2016) costituita per la ricostruzione post terremoto Centro Italia 2016.

Tutte le attività finalizzate alla prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata nell’affidamento ed esecuzione di contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, connesse agli interventi per la ricostruzione nei comuni interessati dagli eventi sismici del mese di aprile 2009 nella regione Abruzzo, in precedenza affidate al Prefetto della provincia di L’Aquila, con il supporto del Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere, sono ora affidate all’Anagrafe antimafia degli esecutori (art. 30, comma 6, del dlgs 189/2016). Gli operatori economici interessati a partecipare, a qualunque titolo e per qualsiasi attività, agli interventi di ricostruzione, devono essere iscritti nell’Anagrafe antimafia degli esecutori.

Al comma 9 dell’articolo 11 del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, è aggiunto, in fine, il seguente periodo:

«Le amministrazioni assegnatarie delle risorse individuate nei piani annuali possono delegare per l’attuazione delle opere e tramite stipula di un accordo ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 l’Ufficio speciale per la ricostruzione territorialmente competente, che, al fine di accelerare il processo di ricostruzione, eserciterà il ruolo di soggetto attuatore degli interventi pubblici già finanziati o in corso di programmazione, nell’ambito delle risorse umane disponibili a legislazione vigente.

Edilizia scolastica: costruzione, riqualificazione e messa in sicurezza

L’art. 55 del Decreto Semplificazioni Bis, promuove gli interventi di nuova costruzione, riqualificazione e messa in sicurezza degli edifici pubblici adibiti ad uso scolastico ed educativo da realizzare nell’ambito del PNRR. Il Ministero dell’istruzione predispone linee guida tecniche suddivise in base alle principali tipologie di interventi autorizzati con le quali individua anche i termini che gli enti locali rispettano per la progettazione, l’affidamento, l’esecuzione e il collaudo dei lavori.

Al fine di garantire la rapida esecuzione di interventi di edilizia scolastica, anche in relazione all’emergenza da COVID-19, i sindaci e i presidenti delle province e delle città metropolitane operano, nel rispetto dei principi derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, con i poteri dei commissari (di cui all’articolo 4, commi 2 e 3, del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32). I super-poteri dei sindaci-commissari sono prorogati fino al 31 dicembre 2026.

L’approvazione dei progetti da parte dei Commissari straordinari, d’intesa con i Presidenti delle regioni territorialmente competenti, sostituisce, ad ogni effetto di legge, ogni autorizzazione, parere, visto e nulla osta occorrenti per l’avvio o la prosecuzione dei lavori, fatta eccezione per quelli relativi alla tutela ambientale, per i quali i termini dei relativi procedimenti sono dimezzati, e per quelli relativi alla tutela di beni culturali e paesaggistici, per i quali il termine di adozione dell’autorizzazione, parere, visto e nulla osta è fissato nella misura massima di sessanta giorni dalla data di ricezione della richiesta, decorso il quale, ove l’autorità competente non si sia pronunciata, detti atti si intendono rilasciati.

Per l’esecuzione degli interventi, i Commissari straordinari possono essere abilitati ad assumere direttamente le funzioni di stazione appaltante e operano in deroga alle disposizioni di legge in materia di contratti pubblici, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 – e dei vincoli normativi UE.

I progetti approvati, il cronoprogramma dei lavori e il relativo stato di avanzamento vanno trasmessi direttamente dai Commissari al CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica). Vanno altresì segnalate eventuali anomalie e significativi scostamenti rispetto ai termini fissati nel cronoprogramma di realizzazione delle opere.

Pari opportunità e inclusione lavorativa

L’art. 47 del Decreto Semplificazioni Bis inserisce misure volte a promuovere le pari opportunità, generazionali e di genere e l’inclusione lavorativa delle persone disabili, in relazione agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e PNC.

Le stazioni appaltanti prevedono, nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, specifiche clausole dirette all’inserimento, come requisiti necessari e come ulteriori requisiti premiali dell’offerta, di criteri orientati a promuovere:

• l’imprenditoria giovanile,
• l’inclusione lavorativa delle persone disabili
• la parità di genere
• l’assunzione di giovani (di età inferiore a trentasei anni)
• donne.

Il contenuto delle clausole è determinato tenendo, tra l’altro, conto dei principi di libera concorrenza, proporzionalità e non discriminazione, nonchè dell’oggetto del contratto, della tipologia e della natura del singolo progetto in relazione ai profili occupazionali richiesti, dei principi dell’Unione europea, degli indicatori degli obiettivi attesi in termini di occupazione femminile e giovanile ((e di tasso di occupazione delle persone disabili)) al 2026, anche in considerazione dei corrispondenti valori medi nonchè dei corrispondenti indicatori medi settoriali europei in cui vengono svolti i progetti.

È requisito necessario dell’offerta l’obbligo di assicurare, in caso di aggiudicazione del contratto, una quota pari almeno al 30 per cento, delle assunzioni necessarie sia all’occupazione giovanile che all’occupazione femminile. Solo se l’oggetto del contratto, la tipologia o la natura del progetto o altri elementi puntualmente indicati ne rendano l’inserimento impossibile o contrastante con obiettivi di universalità e socialità, efficienza, economicità e qualità del servizio, le stazioni appaltanti possono escludere l’inserimento delle misure di promozione delle pari opportunità o stabilire una quota inferiore, dandone adeguata e specifica motivazione.

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Per approfondire:

• ANAC, Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (sito web)
• Codice Appalti, Dlgs 50/2016
• Decreto Semplificazioni bis, DL 77/2021
• Decreto Semplificazioni, DL 76/2020
• Decreto-legge, dlgs 28 aprile 2009, n. 39
• Decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189 – Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli venti sismici del 2016
• Ministero dell’Interno, (sito web)

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