Silenzio-assenso sul permesso di costruire: la conformità urbanistica non è un presupposto

Con la sentenza n. 1878 del 9 marzo 2026, la Sezione IV del Consiglio di Stato è intervenuta per chiarire i confini applicativi del silenzio-assenso nel rilascio del permesso di costruire. La pronuncia stabilisce un punto fermo nel dibattito giurisprudenziale: il titolo abilitativo per inerzia si forma anche nel caso in cui l’intervento presenti difformità rispetto agli strumenti urbanistici vigenti.

Secondo l’orientamento espresso dai giudici di Palazzo Spada, il decorso del termine di legge determina la conclusione del procedimento con esito positivo, a prescindere dalla conformità dell’istanza alle norme di settore. L’unico limite alla stabilità di tale silenzio è rappresentato dalla “inconfigurabilità” della domanda, intesa come carenza dei requisiti minimi strutturali o giuridici per l’avvio del procedimento stesso.

Silenzio-assenso: i punti chiave della sentenza

Il punto di rottura della sentenza rispetto al passato è il ribaltamento del concetto di “istanza legittima”. Prima di questo orientamento, molti tribunali ritenevano che il silenzio-assenso non potesse mai formarsi se il progetto violava anche solo una norma tecnica (come distanze o altezze), poiché l’atto sarebbe stato contra legem sin dall’inizio.

Con la sentenza 1878/2026, il Consiglio di Stato chiarisce che:

• l’efficacia prevale sulla validità: il silenzio-assenso scatta per il semplice decorso del tempo, a patto che la domanda sia completa. La conformità urbanistica non è più un presupposto per la nascita del titolo, ma un elemento di merito;
• l’errore è del Comune: se l’ufficio tecnico non esamina la pratica nei tempi previsti, “accetta” implicitamente anche le difformità. Non può poi sostenere che il titolo non sia mai nato per colpa di un errore nel progetto;
• tutela dell’affidamento: il cittadino ha diritto a una risposta certa. Se il Comune “dorme”, il titolo si consolida. Se il Comune si accorge dopo della difformità, non può trattare l’opera come “abusiva” (ordinando la demolizione diretta), ma deve prima annullare il titolo tacito seguendo le regole rigide dell’autotutela (articolo 21-nonies L. 241/90).

Completezza formale e conformità sostanziale

Il cuore della sentenza 1878/2026 è la distinzione tra completezza formale (necessaria) e conformità sostanziale (non più necessaria per la nascita del titolo). Perché il “cronometro” del silenzio-assenso parta davvero, la domanda deve integrare i requisiti dell’art. 20 del D.P.R. 380/2001.

Ecco gli elementi essenziali per rendere il silenzio vincolante:

Il titolo di legittimazione

L’istanza deve essere presentata da chi ha il diritto reale sull’immobile (proprietario, comproprietario con delega, o chiunque abbia un titolo legale per costruire).

Se la domanda è presentata da un soggetto estraneo, il silenzio non si forma mai perché manca il presupposto soggettivo.

La documentazione tecnica minima

La domanda deve contenere gli elaborati progettuali necessari a descrivere l’intervento.

Secondo il Consiglio di Stato, il progetto deve essere:

• identificabile: deve essere chiaro cosa si vuole costruire e dove;
• completo dei documenti base: planimetrie, prospetti, sezioni e relazioni tecniche asseverate. Nel caso in cui dovessero mancare i grafici o la relazione tecnica, la domanda è considerata “giuridicamente inesistente” o tamquam non esset. In questo caso, il Comune può ignorarla e il silenzio non scatta.

La dichiarazione del progettista

Il tecnico abilitato deve asseverare la conformità del progetto alle norme vigenti. Qui risiede il principio legale chiave: anche se il tecnico dichiara il falso o sbaglia (affermando che il progetto è conforme quando non lo è), il silenzio-assenso si forma comunque.

L’errore o il dolo del tecnico non impediscono la nascita del titolo, ma espongono il professionista a responsabilità penali e il titolo all’annullamento successivo.

Il pagamento degli oneri e l’assenza di vincoli

Sebbene non sempre bloccante per la nascita del titolo in astratto, la prassi e la giurisprudenza tendono a considerare l’impegno al pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione come elemento essenziale.

Inoltre, il silenzio-assenso dell’art. 20 non opera se l’immobile è sottoposto a vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientale, paesaggistico o culturale, a meno che non siano già stati acquisiti i pareri favorevoli delle autorità competenti.

Limiti al silenzio-assenso: l’inconfigurabilità

La sentenza 1878/2026 introduce il concetto di inconfigurabilità per tracciare una linea di demarcazione: il silenzio non è un “passaporto per l’anarchia”, ma un meccanismo che scatta solo se la PA è stata messa in condizione di decidere:

• inconfigurabilità strutturale: si verifica quando l’istanza è materialmente incompleta o talmente generica da non permettere all’ufficio tecnico di capire l’intervento. Se mancano planimetrie, sezioni o se non sono specificate aree e volumetrie, il Comune non può esercitare il potere di controllo;
• inconfigurabilità giuridica: il silenzio non si forma se la legge non permette quel meccanismo in quel contesto specifico. Ad esempio, per immobili sottoposti a vincoli Ambientali, Paesaggistici (zone protette), Culturali (storici) o Idrogeologici (rischio frana/alluvione). Se l’intervento richiede il nulla osta di un’altra autorità e questo non è stato ancora ottenuto, il termine per il silenzio-assenso rimane sospeso o non parte affatto.

I poteri del Comune dopo la formazione del titolo

La sentenza chiarisce che il Comune non è affatto “disarmato”, ma perde il potere di agire in via ordinaria. Una volta scaduti i termini (60 o 90 giorni), la PA non può più inviare preavvisi di rigetto o comunicazioni di archiviazione: tali provvedimenti tardivi sarebbero inefficaci perché il titolo è già nato.

L’obbligo dell’annullamento in autotutela

Se il Comune si accorge che il progetto “approvato dal silenzio” viola le norme urbanistiche, deve attivare un procedimento di annullamento d’ufficio, molto più complesso di un semplice diniego, basato su:

• interesse pubblico: motivare perché l’annullamento è necessario per la collettività;
• controinteressi: valutare il sacrificio imposto al privato che ha fatto affidamento sul silenzio.
• termine ragionevole: l’annullamento deve avvenire entro un termine massimo (solitamente 12 mesi). Scaduto questo termine, il titolo si “cristallizza”, salvo falsità documentali.

Il divieto di sanzioni dirette

Senza aver prima annullato il titolo tacito, il Comune non può emettere ordinanze di demolizione. Se lo facesse, l’ordinanza sarebbe illegittima perché colpirebbe un’opera che possiede un titolo edilizio valido (anche se viziato).

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