Riqualificazione urbana: strumenti e criteri per la pianificazione

Il fallimento delle politiche urbanistiche ed edilizie in Italia dal dopoguerra rende necessario sottolineare il problema della definizione di nuove linee normative ed operative alla scala territoriale, urbana e architettonico-costruttiva per la riqualificazione urbana.

Indice: 

• Nuovi strumenti per la riqualificazione urbana
• Finalità d’intervento di riqualificazione urbana
• La conoscenza del contesto ambientale
• Definizione di Nuovi Ambiti Normativi
• Riqualificazione urbana: un caso del piano di recupero integrato

I meccanismi di trasformazione del contesto urbano ed in particolare delle piccole città dell’Emilia Romagna si sono manifestati con rilevante violenza nel dopoguerra ma sono di fatto proseguiti in maniera certamente più sommessa sino ai nostri giorni, intrecciandosi con le trasformazioni di carattere sociale e produttivo.

La pianificazione urbanistica impostata sul concetto di zonizzazione e quindi sulla definizione di una città bidimensionale fondata sulla distribuzione delle funzioni ha generato il degrado dello spazio urbano, la frattura tra zona A, il centro storico, ed aree periferiche e la diffusione di interventi abusivi, sovente recepiti dal succedersi dei condoni edilizi.

Nuovi strumenti per la riqualificazione urbana

In ambito nazionale e regionale sono in fase di elaborazione e di sperimentazione alcuni nuovi orientamenti normativi per la riqualificazione urbana. Questi ultimi hanno prodotto strumenti quali:

• Programmi di Riqualificazione Urbana,
• Programmi di Recupero Urbano,
• Contratti di Quartiere.

Tali strumenti sono fondati sulla integrazione di diversi apporti culturali e professionali, sulla pluralità di soggetti attuatori, di risorse impiegate e di funzioni previste.

L’ottica metodologica di tali strumenti si riferisce alla necessità di recuperare da un lato l’unitarietà del paesaggio urbano nelle sue componenti naturale e costruita e dall’altro le sinergie tra pubblico e privato al fine di superare la tradizionale dispersione di investimenti e di orientare l’intervento edilizio verso nuove convergenze.

Finalità d’intervento di riqualificazione urbana

A fronte del fallimento della logica della separazione del centro storico come luogo a sé, diviene necessario riappropriarci della concezione unitaria dello spazio urbano, del processo storico-tipologico di evoluzione della città e della sua relazione con il contesto naturale.

E’ possibile individuare alcune linee di intervento che permettano di riportare al centro dell’operare in architettura il progetto dello spazio urbano e di recuperare il sistema di relazioni che esisteva tra la città storica e il contesto ambientale.

Ulteriore obiettivo, evidenziato attraverso la presentazione di un caso di studio, è quello di sottolineare l’importanza dell’aspetto attuativo e della fattibilità degli orientamenti progettuali e quindi di definire strumenti operativi che consentano di chiarire le diverse competenze, di definire un dettagliato programma temporale, di snellire le procedure burocratiche relative alla fase realizzativa e di spingere i soggetti attuatori ad assumersi precise responsabilità.

La conoscenza del contesto ambientale

Dall’attività professionale nel campo del recupero dei centri storici e dall’attività di ricerca in ambito universitario relativamente è nata la definizione di un sistema concettuale e operativo utile per la valutazione delle tipologie insediative.

Questo ai fini della riqualificazione del patrimonio edilizio e naturale con particolare riferimento all’area collinare e pedecollinare dell’appennino modenese. Il modello di pianificazione sino ad oggi attuato si caratterizza per la progressiva conservazione dei nuclei più antichi mediante strumenti a prevalente carattere vincolistico, per un processo di trasformazione delle zone rurali a fini residenziali, che tende a recuperare soprattutto gli organismi edilizi trascurandone l’origine produttiva, e per il perdurante abbandono delle zone adiacenti ai centri storici.

Inoltre, le aree industriali prodotte negli anni settanta e che ora sono inglobate nell’impianto urbano costituiscono un elemento di dequalificazione a grande scala che non ha trovato adeguate soluzioni.

In generale, i criteri normativi di valorizzazione del patrimonio edilizio si fondano sovente su una conoscenza limitata e superficiale delle invariante e delle condizioni al contorno dal punto di vista tipologico e costruttivo, nonché su una troppo generica valutazione del rapporto sistema insediativo-sistema ambientale.

Gli strumenti tradizionali approntati per la riqualificazione del centro storico sono generalmente inadeguati a recepire le dinamiche di trasformazione del tessuto urbano e dei tipi edilizi e a valorizzare i caratteri architettonico-costruttivi legati alla cultura del fare locale, trovando fondamento sul ben più rassicurante concetto di “vincolo”.

Il problema della qualità urbana è quindi aperto e non può essere risolto in toto con gli strumenti attualmente disponibili.

Ai fini della individuazione delle tipologie ambientali dei piccoli centri e quindi della relazione tra trasformazione della città e contesto ambientale di riferimento, riveste particolare importanza lo studio delle regole di antropizzazione a scala territoriale ed edilizia e la comprensione del rapporto originario tra contesto costruito, contesto ambientale e uso del suolo.

Il riferimento di scala prevalente è quindi quello edilizio in quanto consente di individuare i caratteri e le invarianti fondamentali dell’organismo urbano e architettonico in relazione alle specificità della cultura storico-tecnica e delle tradizioni costruttive locali.

Nell’ambito del presente contributo si riporta il processo di definizione degli ambiti territoriali omogenei, denominati tipologie ambientali in funzione delle diverse modalità di relazione tra la realtà naturale e la realtà costruita e della compatibilità ambientale delle varie tipologie insediative individuate, privilegiando modalità di rappresentazione di carattere spaziale e descrittivo, per certi versi “pittorico”, che evidenziano morfologia e caratteri ambientali prevalenti, anche attraverso la rappresentazione fotografica.

La compatibilità ambientale del tessuto urbano e degli organismi che lo compongono è strettamente relazionata alla vocazione naturale del costruito, ovvero alla rispondenza alla struttura ambientale consolidata e ai caratteri del territorio nella piena interrelazione tra attività antropiche e morfologia.

Poiché il rendimento ambientale a scala di tessuto e di singolo organismo edilizio si misura in termini di compatibilità e di rispondenza ai caratteri strutturali e alle invarianti della realtà naturale e costruita storica è necessario individuare criteri di valutazione che comprendano elementi aderenti al campo ecologico e ambientale in senso stretto, allo sviluppo diacronico della morfologia urbana, alle modificazioni della struttura sociale e al crescere di bisogni e requisiti legati al comfort e al benessere ambientale.

Le trasformazioni edilizie hanno modificato la morfologia urbana e l’impianto originario mediante lo sviluppo di quartieri funzionalmente autonomi, sempre più orientato alla separazione delle attività e degli spazi. La struttura viaria è divenuta sempre più complessa, differenziandosi dal punto di vista dimensionale e tipologico, secondo modalità di impianto che non fanno riferimento alle modalità architettoniche della città, quali la piazza, il Duomo, il Palazzo Comunale, ma piuttosto alle esigenze di velocità di trasporto.

La città da sistema orientato si è evoluta trasformandosi in un sistema atomizzato caratterizzato da nuclei indipendenti raccordati ad un elemento centrale, la città antica, mediante percorsi preferenziali. Si è modificato quindi il modo di vivere lo spazio urbano ed i suoi criteri di strutturazione generando un complesso di spazi costruiti e spazi vuoti destrutturato in quanto fondato da un lato su logiche programmatorie incoerenti e dall’altro su pressioni spesso insostenibili del mercato immobiliare.

Definizione di Nuovi Ambiti Normativi

E’ possibile proporre la sperimentazione di linee metodologiche e normativa finalizzate a ricreare un contesto ambientale coerente ed unitario. Tale ipotesi normativa si fonda sull’individuazione di regole insediative derivate criticamente dalla comprensione del processo tipologico, sistematizzate mediante strumentazioni specifiche quali Abachi e Repertori, al fine di ripristinare la continuità storica e la coerenza morfologica della città antica e quindi di orientare gli operatori del settore.

L’ipotesi normativa si fonda sostanzialmente sul concetto di “Compatibilità ambientale” espressa sinteticamente come coerenza del contesto costruito rispetto al processo storico-tipologico di formazione-trasformazione intrinseco e alla realtà ambientale.

L’organizzazione di informazioni di carattere multidisciplinare nell’ambito di un corpus normativa unico a carattere morfologico e tipologico costituisce uno degli aspetti significativi della presente ricerca la quale si propone, nell’ambito di uno strumento prettamente tecnico, di individuare regole di trasformazione delle esigenze antropiche e dei modi di vita del contesto appenninico modenese ed in particolare dell’area oggetto di studio coerenti rispetto al processo storico-tipologico di evoluzione del contesto ambientale.

Le linee metodologiche proposte pertanto non sono finalizzate alla definizione di una normativa urbanistico-edilizia strutturata in maniera completa quanto piuttosto ad individuare gli elementi innovativi fondamentali sui quali impostarla, abbandonando la pratica attuale che vede da un lato ridurre la complessità del territorio a macro-aree omogenee e dall’altro a tralasciare tutti gli ambiti di relazione funzionale, visiva e percettiva tra realtà naturale e costruita in quanto difficilmente gestibili tramite indicazioni matematiche (Indici, Rapporti, Volumetrie, ecc).

Per comprendere l’impostazione metodologica degli strumenti approntati ai fini della conoscenza dei caratteri fondamentali e delle invarianti alle diverse scale per i centri campione considerati è necessario specificare le implicazioni del concetto di compatibilità ambientale, in riferimento alle relazioni che si manifestano tra contesto costruito storico e realtà naturale.

A fronte delle tradizionali categorie di P.R.G. che fanno riferimento esclusivamente alle modalità di utilizzo degli organismi edilizi e delle aree sono state definite le tipologie Ambientali che esprimono con maggiore chiarezza l’importanza di cogliere le problematiche connesse alle zone di relazione tra realtà costruita e naturale, pur nell’ambito di uno stesso contesto territoriale.

Il percorso metodologico che ha portato alla definizione di una prima ipotesi normativa attenta alle specificità dei contesti analizzati si compone quindi delle seguenti fasi:

• Studio dei caratteri fisici e morfologici del territorio collinare e montano dell’Appennino modenese e in particolare del bacino del fiume Panaro, individuando emergenze e relazioni rispetto ai contesti costruiti.
• Approfondimento delle regole di antropizzazione del territorio per cogliere il sistema di relazioni tra presenza antropica, uso del suolo e contesto ambientale sia dal punto di vista storico che allo stato attuale.
• Individuazione di alcuni contesti rappresentativi delle diverse realtà altimetriche (ma non solo) del bacino del fiume Panaro come caso di studio ed analisi delle normativa vigenti.
• Schematizzazione delle tipologie ambientali da considerare in sostituzione delle zone definite nella legislazione vigente.
• Localizzazione delle tipologie ambientali compatibili per i diversi contesti confrontandole con quelle esistenti ed individuando elementi incoerenti ed elementi qualificanti.
• Elaborazione di una ipotesi normativa che riqualifichi i contesti costruiti e naturali mediante: l’individuazione delle tipologie ambientali compatibili; la definizione di categorie ambientali, sostitutive delle tradizionali categorie di intervento.
• L’applicazione di corrispondenti strumentazioni normale, di tipo prescrittivo e orientativo; che superino l’attuale politica vincolistica e che esprimano gli aspetti afferenti alla spazialità del costruito.
• Anche la definizione delle categorie ambientali rientra nella logica di ridefinizione delle strumentazioni ai fini di un più attento esame degli aspetti relativi alla percezione, alla spazialità e all’immagine urbana, in relazione al contesto ambientale e alle emergenze fisiche del territorio. Le categorie ambientali indicate consentono di relazionare i diversi ambiti territoriali con le strumentazioni che costituiscono il supporto operativo alla normativa in base alle specificità morfologiche e tipologiche, secondo una classe di norme a carattere prescrittivo che contiene le indicazioni minime da rispettare negli interventi alle diverse scale al fine di mantenere un adeguato livello di compatibilità attiva e passiva e luna di tipo orientativo contenente le prescrizioni che ottimizzano il rapporto del contesto costruito sia rispetto al processo storico-tipologico che ai caratteri naturali e paesaggistici.

Ciò consente ai progettisti di sistematizzare in maniera sintetica le conoscenze aderenti alle invarianti tipologiche alle diverse scale che in altro modo rimarrebbero di carattere generale ed intuitivo, alla pubblica amministrazione di delineare criteri di valutazione certi e comprensibili degli interventi e delle trasformazioni del patrimonio edilizio e naturale e ai produttori di incrementare il recupero delle tradizioni costruttive locali, delle tecnologie e dei materiali tradizionali rifuggendo dall’utilizzare soluzioni improprie rispetto al contesto culturale, tecnologico e produttivo di riferimento.

L’integrazione delle componenti storiche, geografiche e tipologiche genera un sistema di regole finalizzato a riproporre la qualità diffuso dello spazio urbano tipica dei contesti storici mediante criteri di strutturazione della morfologia urbana che si ritengono ancora oggi di grande attualità.

Riqualificazione urbana: un caso del piano di recupero integrato

Si propone un’esperienza del “Piano di Recupero integrato del centro storico di Savignano sul Panaro in provincia di Modena”.

Il centro di Savignano nasce con caratteristiche bipolari come borgo murato edificato su un poggio in posizione dominante rispetto alla vallata e come centro di valle in prossimità di un’ansa del fiume Panaro, lungo una direttrice di collegamento tra Modena e Bologna di origine romana.

Il progetto di riqualificazione

Il progetto di riqualificazione si fonda sulla comprensione delle relazioni e delle specificità tra le tre componenti del contesto urbano: il borgo fortificato, l’insediamento extra moenia e il centro di valle sul fiume.

Si è cercato pertanto di concepire un intervento fortemente unitario che evidenziasse le rilevanti relazioni tra contesto costruito e realtà naturale, con particolare riferimento al percorso di costa che attraverso un’area boschiva scende verso valle.

L’impianto urbano del borgo medioevale è caratterizzato da un tessuto di valore storico e tipologico particolarmente interessante, anche se non presenta caratteri architettonici di particolare pregio.

L’obiettivo primario del piano

L’obiettivo primario del piano è riconducibile al recupero sociale ed edilizio del nucleo urbano fortificato e al ripristino delle sue relazioni paesaggistiche con le potenzialità ambientali del contorno e con l’insediamento di valle.

Per favorire la fattibilità degli interventi previsti, definiti sino alla scala della Unità Minima di Intervento, si sono individuate, all’interno del quadro generale di riferimento, tre aree che, pur essendo progettate simultaneamente possono di fatto essere riqualificate in tempi diversi.

Programma di Attuazione

In considerazione della limitata ampiezza del borgo, delle rilevanti condizioni di degrado e della difficoltà economiche dei proprietari si è ritenuto necessario prevedere uno strumento specifico di piano che fosse finalizzato a definire le condizioni per la fattibilità degli interventi. Tale strumento è stato identificato nel Programma di Attuazione, basato sulla individuazione di ambiti di intervento integrato con impiego di risorse pubbliche e private, nel rispetto dei caratteri tipologici e costruttivi dei fabbricati ma anche delle esigenze economiche e funzionari delle proprietà.

Nello specifico il piano ha trovato attuazione mediante una convenzione quadro che ha definito diritti e doveri dell’Amministrazione comunale e dei soggetti attuatori privati, specificando in maniera dettagliata le opere da eseguire, il costo previsto sulla base di computi metrici estimativi ed un programma temporale dei lavori.

In particolare sono intervenuti quali soggetti attuatori il Comune, con le funzioni di promozione, di organizzazione e di controllo, una unica impresa appaltatrice, un istituto bancario con funzione di Tesoreria dello Stato ed i privati.

Sono state sviluppate consistenti attività di promozione sia prima della elaborazione del piano che durante con l’obiettivo di creare il consenso necessario per garantire l’effettiva attuazione delle proposte progettuali mediante meccanismi di concertazione preventiva. Ciò ha permesso di poter usufruire di incentivi regionali sotto forma di buoni casa a fondo perduto, di predisporre i progetti esecutivi ed i preventivi particolareggiati personalizzati e di organizzare gli interventi edilizi nell’ambito di un unico appalto pubblico sostenuto da una delega dei privati al comune.

Rilevante attenzione è stata dedicata agli aspetti relativi alla organizzazione e nello specifico alla predisposizione dell’appalto integrato di tutte le opere pubbliche e private, predisponendo in tempo reale la documentazione burocratica necessaria e dirimendo in qualità di soggetti terzi alcune controversie tra privati in essere da anni.

Il Comune ha svolto anche un’attenta attività di controllo con l’obiettivo di monitorare i tempi di esecuzione, la qualità delle opere e la rispondenza tra preventivi economici e costi a consuntivo. La predisposizione di un unico appalto di tipo pubblico ha permesso inoltre di formulare un elenco prezzi dettagliato e specifico per questo tipo di lavori, di scegliere un’impresa strutturata in maniera professionale e con rilevante esperienza del settore e di definire formule di pagamento legate alla erogazione dei finanziamento pubblici.

Un istituto di credito ha svolto il ruolo di garante del meccanismo economico legato all’esecuzione del piano incassando i contributi, provvedendo al pagamento della impresa per stati di avanzamento dei lavori e mettendo a disposizione alcuni servizi collaterali quali l’anticipazione a tasso agevolato.

In sintesi, il caso di studio, ad oggi quasi completato, ha permesso significative economie di scala, un più razionale impianto di cantiere, una più conveniente gestione dei lavori, un minore disagio per i residenti, un più attento controllo sia a livello progettuale che esecutivo della coerenza funzionale, ambientale e di qualità diffusa.

L’esperienza fatta ha dimostrato la limitatezza dell’usuale modo di procedere fondato sulla separazione delle componenti della città, edifici, spazi urbani, arredi, urbanizzazioni, in quanto incapace di comprendere le relazioni tra i diversi elementi e il contesto ambientale. Risulta più efficace pertanto procedere per sistemi strutturati di conoscenze riconducibili a porzioni più o meno ampie di città prevedendo, anche dal punto di vista economico, l’erogazione di finanziamento non più fondati sulla settorializzazione ma piuttosto sulle sinergie tra ambiti diversi.

E’ necessario segnalare infine il ruolo fondamentale di tre aspetti che si ritengono strategici per garantire la effettiva attuazione degli interventi.

La definizione di procedure concertate tra pubblico e privato, preliminari alla fase di progettazione definitiva ed esecutiva contenenti indicazioni quanto più possibile precise in merito alla tipologia degli interventi, al costo e al programma temporale di attuazione. La formalizzazione di un impegno di spesa sia da parte degli enti pubblici competenti che degli operatori privati che superi la logica dei capitoli di spesa per proporre la collaborazione tra diversi settori d’investimento.

Lo sviluppo di una convenzione quadro o di un Accordo di Programma tra i vari operatori fondato su progetti definitivi ed esecutivi dettagliati contenente previsioni economiche, temporali e programmi di utilizzo delle risorse.

I criteri proposti sono pertanto orientati a promuovere, nell’ambito del processo edilizio, gli interventi di riqualificazione e di recupero realmente attuabili che valorizzano i caratteri naturali del contesto territoriale e la morfologia del luogo, le specificità del contesto urbano in senso tipologico e morfologico e le tradizioni costruttive locali.

Gli orientamenti normativi individuati sono finalizzati a proporre tipologie di intervento che, dalla scala edilizia a quella costruttivo-materica, si fondino sul rapporto tradizione-innovazione, rifuggendo dall’introduzione di tecnologie faturibili decontestualizzate e da una mera riproposizione della prassi costruttiva pre-moderna.

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